경기도 수원·고양·용인, 경상남도 창원 등 4곳 신청
2019년 3월 국회에 상정돼 10개월간 계류 중에 있어
20대 정기국회, 2020년 4월말까지 미처리시 자동폐기
21대 총선국면, 20대 정기국회 내 처리 불가능해 보여
125만의 수원시가 118만의 울산광역시를 2017년에 앞서
공무원 1인당 평균주민 수 402명:192명으로 크게 차이
행·재정비효율성·업무과중 등이 원활한행정서비스 막아
수원시예산 2조7천3백억으로 광역시 1/3수준으로 작아
125만 대도시로 복지·주거비 지원 등 역차별 수두룩해

수원시는 2017년 12월에 인구가 124만으로 이미 인구 118만의 울산광역시를 앞질렀고 경기도를 넘어 전국에서 제일 큰 기초지자체다. 이에 수원시는 중앙정부가 실시하고 있는 50만 미만의 도시에 적용하는 획일적 제도의 적용으로 행·재정의 비효율이 수시로 발생하고 있는 현실이다. 그 결과, 시민들에게 제공하는 행정서비스가 한계에 직면하며 광역시보다 큰 수원시가 받는 역 차별이 수두룩한 상태다. 이에 수원시는 광역시급 위상에 걸맞은 행·재정 자치권한 확보를 위한 ‘100만 대도시 특례’를 위한 ‘특례시’ 선정을 시정 ‘최우선 과제’로 추진하고 있다. <편집자 주>

‘지방자치법전부개정안’ 국회추진현황
 
전국에서 ‘특례시’ 지정 신청을 한 지자체가 수원·고양·용인·창원 등 4곳에 달하고 있으나 현재 지방차치법 개정안이 국회에 계류 중인 상태로 언제 결실을 보게 될 지는 기다려 봐야 하는 현실이다. 4개지자체는 인구 100만이 넘어서며 이미 지난해 봄부터 과도한 주민숫자에 따른 행·재정의 비효율성이 극도로 높아져 행정서비스 제공이 한계에 이르렀고 그에 걸 맞는 행·재정 차치권한을 확보해야 시급한 상황이 도래한 것이다.
그중 특히 수원은 경기도의 수부도시로서 2017년에 이미 인구가 124만 명에 이르렀고 금번 ‘특례시’ 신청을 한 3개(고양·용인·창원)시보다 훨씬 시급한 상황이다.
현재 인구 100만 명 이상의 지자체를 ‘특례시’로 승격하는 지방자치법전부개정안이 국회 상임위에 상정됐지만 정치권의 정략적인 다툼과 당리·당략에 밀려 10개월째 계류 중으로 언제 통과가 될지 누구도 확신 할 수 없는 상황이다.
더욱 심각한 것은 ‘특례시’에 대한 실질적인 법안처리는 20대 정기국회 회기 안에 처리하지 못하면 자동폐기 되는 관계로 현재처럼 여·야 대치 국면의 국회상황이 이어진다면 법안통과는 부정적인 상황일 수밖에 없다. 더구나 올 4월에 치러질 총선을 놓고 첨예한 대립이 지속되는 국면에서는 회기 내 처리의 가능성이 더욱 더 희박해 보인다.
이에 다급한 쪽은 각 해당 지자체들로서 정부나 국회의 처분만 기다리기에는 현실적으로 시급한 상황이다. 특히 수원시는 염태영 시장이 전국시장군수구청장협의회 회장을 맡고 있는 상황으로 가장 핵심에 인물이어서 훨씬 더 이 문제에 적극적일 밖에 없는 상황이다.
그리고 이번에 국회에 상정된 ‘지방자치법전부개정안’은 정부안으로서 각 지자체마다의 특성을 고려한 법안이 아니기에 아직도 갈 길이 멀어 보인다.
하지만 법안 통과가 우선인 마당에 지방자치 전부개정안, 특히 ‘특례시’에 대한 세세한 내용을 결정해 20대 국회 회기 내에서 처리하는 것은 매우 어려운 현실이다.
이에 대해 전국 시장군수구청장협의회 회장인 염태영 수원시장은 그간 정부와 지자체가 100만 ‘특례시’에 관해 여러 번 논의를 해왔던 점을 들며 우선 ‘지방자치법전부개정안’의 통과 후에 각 도시에 맞는 규모 등을 고려한 ‘맞춤형제도’를 만들어야 한다고 밝히기도 했다. 이는 ‘성남시’ 등 백만에 미달되기는 하지만 지자체인구가 기초지자체제도로는 불합리한 행정·재정의 문제가 빈번하게 발생하는 점을 고려해 심도 있는 논의가 뒤따라야 한다는 포괄적인 의중이 내포된 것이라고 볼 수도 있다.
또한 지역구가 수원 무인 더불어 민주당의 김진표 국회의원은 도시규모에 따라 그에 걸 맞는 제도와 행정으로 국민들에게 서비스를 해야 한다며 초등학생과 대학생을 같은 조건으로 다룬다는 것은 문제가 있다고 신랄하게 지적하기도 했다. 하지만 현실은 국회에 상정된 지방자치법 전부개정안은 20대 국회회기인 올 5월까지 본회의 의결을 마치지 못할 경우에는 국회법에 따라 자동으로 폐기가 될 운명이며 국회의원들이 개인적으로 차기 국회입성을 위해 총선에 올인 할 경우, 이번 정기회에서 법안처리가 쉽지 않을 전망이어서 이래저래 답답한 현실이다.

‘특례시’ 정의

‘특례시’의 사전적 용어를 보면 “특례 시는 일반 시와는 달리 조직·재정·인사·도시계획 등 자치 행정과 재정 분야에서 폭넓은 재량권과 특례가 인정되는 도시를 말한다. 우리나라 지방자치법에 따르면 인구 50(100)만 명 이상의 기초자치단체에 대해 행정특례를 인정하고 있으나 획일적이며 실효성 문제로 인해 다양화와 차등화의 필요성이 제기되어 왔다. 우리나라는 특례도시로 특별시와 광역시를 사용하고 있고, 일본의 경우 ‘정령지정시’·‘중핵시’·‘특례시’ 등의 용어를 사용하고 있다.
2018년 10월 30일 ‘제6회 지방자치의 날’ 행안부 장관이 발표한 ‘지방자치법 전면개정안 제194조(대도시에 대한 특례인정)을 보면 1항에 “서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 행정, 재정운영 및 국가의 지도·감독에 대해서는 그 특성을 고려하여 관계법률로 정하는 바에 따라 ’특례‘를 둘 수있다“고 명기했고 2항에는 ”1항에도 불구하고 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 100만 이상 대도시(이하 “특례시”라 한다)의 행정, 재정 운영 및 국가의 지도·감독에 대해서는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 추가로 특례를 둘 수 있다고 되어 있으며 제 3항에는 인구 50만 이상 대도시와 특례시의 인정에 관한 세부기준은 대통령령으로 정한다. 고 되어있으며 이령은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다“고 되어있다.

정부의 특례시 추진 배경

2017년 5월 3일, 문재인 민주당 대통령후보가 창원유세연설에서 강력한 지방분권 추진을 위해 ‘준광역시 수준의 특례제도’ 필요성을 거론하며 거대해지는 지자체들에게 ‘특례시’ 승격의 희망을 안겨주기 시작했다.
 주된 내용은 “100만 도시는 ‘특례시’로 지정해 더 많은 자율권과 자치권을 갖도록 만들겠다”는 것이었다. 또한 집권 후인 2018년 9월 11일 대통령소속 자치분권위원회에서 ‘대도시 특례 확대’ 과제 에 대한 자치분권 종합계획을 발표하기도 했다.
주 내용은 인구 50만 및 100만 이상 대도시의 특수한 행정수요를 반영하기 위해 재정·사무 등 다양한 분야의 특례 지속적 발굴과 지역별 수요가 높은 사무를 우선 발굴·이양한다는 내용이었다.
 
지방자치법 전부개정안 입법현황과 법제화

지방자치번 전부개정안의 입법현황을 살펴보면 2018년 11월 15일부터 12월 24일까지 40일간 행안부의 입법예고→2019년 1월부터 3월 20일까지 법제처심사→2019년 3월 21일 차관회의 의결→2019년 3월 26일 국무회의 의결→2019년 3월 29일 국회접수→2019년 6월 26일 상임위원회 전체회의→2019년 11월 14일 법안심사 소위원회(행안위) 1차 심사→상임위원회(행안위,법안이첩시)→법제사법위원회 (법안이첩시)→본회의(법안이첩시)로 진행된다.
특례시의 법제화 필요성에 의한 특례시 개념은 ‘기초자치단체’의 지위를 유지하면서 ‘광역시급’위상에 걸맞은 행·재정적 자치권한 부여를 통해 100만 이상 대도시와 일반시간의 기능과 권한을 차별화하는 ‘특례시’의 법적 지위를 부여받는 새로운 지방자치단체의 한 유형이다.

수원시의 ‘특례시’ 추진 사유와 배경
 
수원시가 ‘광역시’가 아닌 ‘특례시’로의 추진 사유를 보면 현행법상(지방자치법) 광역시 승격은 명문화된 법적 요건은 없으나 지난 1997년 울산시의 광역시 승격 이후 추진된 사례가 없고 인구 100만 대도시의 광역시 승격을 주장하는 의견이 제기되고 있으나, 행정체계의 큰 변화 등 현실적 여건을 감안, 실현 가능한 특례시 승격을 요구하게 된 것이다. 
수원특례시의 추진배경으로는 최근 수도권을 중심으로 인구 100만 명 이상의 대도시가 다수 출연하고 있으나 도시규모를 고려하지 않은 획일적인 자치제도 적용으로 대도시 행·재정의 비효율 발생은 물론 원활한 행정서비스 제공에 상당한 어려움을 초래하고 있는 현실이다.
이에 인구 100만 대도시의 한계를 극복하기 위한 방안으로 새로운 계층구조인 ‘특례시’ 제도를 도입, 광역단체에 준하는 행정권한 및 재정권한을 확보하기 위한 것이다.
수원시는 기초지자체로 한정되어 있는 상황에서 늘어나는 행정수요에 대응이 어렵고, 수도권이나 전국에서 100만 대도시가 다수 출현되고 있는 현실에서 시대적으로 새로운 자치분권의 모델이 필요하게 되었던 것이다.
이미 인구 100만을 넘긴 도시는 수원(125만), 창원(109만), 고양(105만), 용인(102만) 등이며 인구 50만의 기초지자체 조직규모를 획일적으로 적용하는 현실에서 자체조직 운영의 한계를 느낄 수밖에 없는 것이다.
공무원 1인이 담당하는 주민 수는 수원시가 420명으로 200만 미만 광역시의 192명 평균을 훨씬 능가하고 있는 현실이다.
이는 자체조직운영의 한계를 불러왔고 재정운용의 애로에 봉착하게 돼 행정서비스의 질이 크게 떨어지게 된 것이다.
수원시는 2002년 4월부로 기초지자체 사상 최초로 인구 100만 명을 돌파하는 등 폭발적인 인구 증가 폭발적인 행정수요가 증가되기에 이른 것이다. 도시규모 및 지역실정과는 무관한 중앙정부의 획일적 재정운영이 자연스럽게 수원시의 재정운영 자율성을 저하시키는 결과를 불러오기도 했다.
한 예로 수원시의 재정규모가 27.293억 원인데 비해 200만 미만 광역시는 평균 63.268억 원으로 수원시의 2.3배가량이나 된다. 더구나 수원시는 불 교부 단체로 지정되어 교부세를 받지 못하는 상황으로 지방재정 개편에 따라 조정교부금 감소 대상지방자치단체로 분류되는 재정의 이중고를 겪고 있는 현실이다.  
또한 기초지자체가 광역시의 인구를 앞서는 역전현상이 현실화되었지만 도시규모를 미반영하는 현실이다. (2017년 12월 기준 수원시 인구 124만 명, 울산시 인구 118만 명) 
우리나라의 광역시 승격사례를 살펴보면 1997년 7월에 울산시와 울주군이 합쳐(101만 명)울산 광역시가 되었고, 1989년 1월에는 대전시와 대덕군이 합쳐(105만 명)대전광역시가 된 것을 볼 수 있다.
수원시는 2002년 4월에 이미 인구 100만을 돌파했으며 2014년부터 울산광역시의 인구를 넘어서 광역시보다 큰 기초자치단체가 되는 역 현상이 발생하게 된 것이다. 이는 125만 명의 인구를 가진 수원시민으로서는 엄청난 불평등과 심각한 차별을 당하고 있다고 봐야한다.
광역시보다 큰 수원시가 받는 역 차별사례

인구 125만의 수원시가 당하는 대표적인 역차별 사례는 ‘대도시의 특성이 배제된 복지대상 선정기준’(대도시, 중소도시, 농어촌도시)에서 중소도시의 획일적인 적용, ‘수급권자 주거용 재산 한도액 산정’의 불합리로 주거용 재산 인정한도액이 광역시에 비해 낮게 책정되어 수급자 전정에서 탈락할 가능성이 높은 점(대도시1억원‘ 중소도시6천8백만원, 농어촌도시3천8백만원)을 비롯해 ’긴급지원사업 주거비지원 기준의 불합리‘로 위기사요 발생 시 임시거소 및 주거비를 긴급지원 할 때 지원금액이 광역시와 기초자치단체와 책정금액상 차이가 난다는 점 등이다.
주민1인당 사회복지분야 세출액을 보면 수원시가 683.000원인데 비해 울산광역시는 1.424.000원이나 된다. 상대적으로 고 물가 대도시 거주 시민 입장에서 볼 때 매우 불합리한 복지 수혜자 차별을 당하고 있는 현실이다. 그 밖에도 ‘자동차 등록 무관할 등록제’ 도입으로 인근 시 행정수요가 대규모로 유입으로 인력증원이 없는 사무증가로 인한 행정처리 지연 등 민원 불편이 가중되는 현실과 50만 미만의 지자체제도적용으로 인구 125만의 인구의 광역수요를 대응하기엔 한계가 있는 것이다.

에필로그

세계는 현재 ‘글로벌’ 경쟁시대다. 냉엄하고 치열한 경쟁에서 살아남아 국가가 부강해지고 국민이 풍요로워 지려면 ‘완전한 지방자치의 정착’을 전제로 하지 않으면 불가능한 일이다. 문재인 정부는 2017년 출범당시부터 강도 높은 ‘지방자치’를 외쳤고 그에 준해 2019년 3월, 대통령소속기관인 지방자치분권위원회에서 강력한 ‘자치분권’계획을 발표하기도 했다.
하지만 정치권에선 ‘당리당략’에 따른 정치공학 적 계산만을 앞세우며 정권취득에만 혈안이 되었을 뿐 지방자치에 대한 제대로 된 진행을 외면하고 있는 상태다.
그로 인해 빚어지는 지방정권의 비효율성이 심각해지고 거대 기초 지자체들의 행·재정이 심각한 위기상황으로 까지 치닫고 있는 현실이다. 20대 국회는 동·식물 국회를 반복하며 상정된 ‘지방자치법전부개정안‘을 10개월 동안 잠재우다 못해 정기국회 내 처리 하지 못하면 폐기 될 상황까지 몰려있는 현실이다.
정치권은 국민을 위한다면 정치공학 적 계산을 넘어 ‘대승적 차원’에서 국가경쟁력의 바로미터인 ‘지방자치법전부개정안’을 조속히 처리해야 하며 국민들의 심중을 제대로 파악해 민생의 초석인 바람직한 ‘지방자치실현’에 최선을 다해야 할 것이다.
김동초 대기자